ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РФ,
Общественные слушания – «Обсуждение проекта Федерального закона «О полиции» молодыми юристами страны»
24 августа 2010 года

Доклад «Закон «О полиции»: вызовы и перспективы.
АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА «О ПОЛИЦИИ» (КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД)»

Кирьянов А.Ю.,
к.ю.н., вице-президент Молодежного Союза Юристов РФ

С большой долей уверенности можно констатировать – реформа МВД назрела. Но назрела не как реформа отдельного ведомства, а как часть реформирования правоохранительной системы в целом. Нельзя не замечать противоречий между отдельными ветвями правоохранительных органов, причем противоречий объективных, вызванных в том числе нормативной, законодательной базой, на которой строят свою работу ПО.

Правоохранительная система в целом не отвечает новым вызовам – таким, как инновационное развитие экономики, борьба с коррупцией. Реформа армии как правило осуществляется с учетом стратегических и тактических задач, стоящих перед государством в сфере обеспечения безопасности. Меняются задачи – меняется армия, если этого не происходит – неизбежно поражение. В отличие от армии, перед правоохранительной системой в целом и МВД в частности тактических задач не поставлено, потому что государство не может сформулировать стратегию, дать приоритеты и выстроить иерархию задач. (Что лучше – единый следственный орган или ряд ведомственных по специфике? Что важнее – права человека или политическая стабильность? Что эффективнее – сложившаяся коррупционная модель экономики или переход на рельсы «корпоративных стандартов», ведущие в глубокую пропасть краха финансового капитализма?).

В процессе обеспечения государственной и общественной безопасности, гарантированных прав и свобод человека и гражданина, значительное место отводится федеральной правоохранительной системе, обеспечивающей основные конституционные права, законность и правопорядок. Необходимость принятия концептуально нового закона, регулирующего деятельность милиции, очевидна. Вместе с тем, следует проект этого закона рассматривать в связи с правоохранительной системой в целом, с ее основными элементами и другими правоохранительными органами. Безусловно, законопроект «О полиции» является вызовом, но вместе с тем это вызов всей системе правоохранительных органов, вызов, требующий концептуального подхода к системе правоохранительных органов в целом.

Проводившийся концептуальный анализ законопроекта «О полиции» прежде всего, был направлен на определение структуры и задач нового правоохранительного органа, его отличий от других органов в правоохранительной системе, а также нормативное изложение проекта и его логическое исполнение, соответствие юридической технике.

Рассмотрев законопроект «О полиции», можно отметить три его составляющие, в значительной степени определяющие полицию как правоохранительный орган, его функции и назначение, в том числе выявить место полиции в системе правоохранительных органов, место законопроекта «О полиции» в системе нормативных актов, а также криминологические дефекты, и ошибки, относящиеся к юридической технике.

1. Определим место полиции в системе правоохранительных органов, ее задачи и функции:

Обратимся к статье 1 «Полиция и ее назначение».
В части 1 статьи 1 не заложено определение полиции. Указание, что «Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел), и предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее  -  граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности» таковым признать не представляется возможным. Это объяснить можно только отсутствием понятия правоохранительный орган и отсутствием закона о системе правоохранительных органов.

Одновременно, уже в п.1. статьи 1 заложена неопределенность по нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Не выдерживает критики и пункт 2 статьи 1 проекта
»Полиция имеет право применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, в пределах, установленных федеральным законом.» Каким законом? Таким образом, оформленная норма, не только не регулирует правоотношения, но может быть признана коррупциогенной, так как не имеет определенного круга субъектов и объектов правоотношения.

Пункт 3 статьи 1 о составе и структуре полиции, определяемой Президентом Российской Федерации также носит коррупциогенные признаки. Таким образом, для статьи 1 необходимо выработать как определение понятия полиции, так и пределы регулирования ее деятельности как внешними, так и внутренним субъектами.

При отсутствии определения предмета регулирования, попытаемся определить достаточность и необходимость основных направлений деятельности полиции (ст.2 проекта закона). Остановимся на направлениях деятельности, являющихся дискуссионными:

• выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам – возможно выделение следствия в отдельный федеральный правоохранительный орган, что несомненно будет способствовать раскрытию сложных преступлений;
• розыск лиц и похищенного имущества – требуется уточнение, как показывает практика, розыск похищенного имущества в большинстве случаев не имеет места, в случае его установления не принимаются меры в виде ареста похищенного имущества;
• контроль за оборотом оружия – не в полной мере отвечает функциям полиции, в определенной степени коррупциогенный признак;
• контроль за частной детективной и охранной деятельностью – предлагается выделить в отдельную правоохранительную структуру, возможны коррупциогенные отношения;

• охрана имущества и объектов по договорам – должен быть исключен, так как не является правоохранительной функцией;
• оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее - государственные органы), органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав и законных интересов не имеет определенных критериев, в чем должна быть эта помощь. Например, в ходе рейдерского захвата предприятия, участковый инспектор наблюдает за действиями рейдеров, которые уничтожают имущество потерпевшего. Ответственности за ненадлежащее поведение не наступает.

В пункте 2 статьи 2 «Иные направления деятельности полиции определяются федеральными конституционными законами и федеральными законами» дано широкое толкование направлений деятельности и узко толкуются субъекты, имеющие право вносить изменения в направления деятельности полиции. Одновременно термин «иные» имеет коррупциогенное значение, так как предполагает наделение направлениями деятельности, возможно, не свойственными полиции.

2. Определим степень допустимости и достаточности принятия федерального закона о полиции для регулирования правового поля, обеспечивающего данный правоохранительный орган:

- в форме закона такой нормативный акт для функционирования полиции практически не нужен, во-первых – закон не регулирует в полной мере и не сможет регулировать деятельность полиции, во-вторых – правовое положение служащих полиции должно было бы регулироваться законом «О правоохранительной службе». Этим законом был бы урегулирован дисбаланс в условиях труда и оплате всех работников правоохранительных органов, в том числе о полиции, а также упорядочены оплата труда и социальные гарантии всех правоохранительных органов. Например, следователь следственного управления МВД и следователь СКП имеют разное материальное и денежное обеспечение, в определенной степени способствующее возникновению социальной напряженности служб. Именно такой закон бы послужил отправной точкой в борьбе с коррупцией в правоохранительной системе, а не разрозненные приказы руководителей отдельных ведомств. Все кто служит государству, должны быть примерно в равных условиях. Закон о службе в правоохранительных органах позволил бы учесть особенности прохождения службы как в отдельном правоохранительном органе, например полиции, путем принятия внутренних административных регламентов. Безусловно, такой проект затратен, но переименование милиции в полицию проект затратен не меньше. Однако суть вопроса о совершенствовании правоохранительного органа полиции не решает.

Структура законопроекта нелогичная – после Общих положений главы 1, Принципов главы 2 и Обязанностей и прав полиции, прописанных в главе 3 следуют главы, посвященные применению полицией мер государственного принуждения, о которых указано в статье 1. Именно логично после этих трех глав поставить главы о статусе полицейского, о прохождении службы и социальных гарантиях.

3. Некоторые криминологические дефекты и ошибки юридической техники в проекте закона «О полиции»:

Общественный «контроль» в законопроекте выражен декларативно. В законопроекте не сказано ничего о том, что это за отчеты, как МВД «постоянно информирует» общество о своей деятельности, как формируются, работают общественные советы, «контроль» Общественной палаты таковым, по сути, не является. В связи с тем, что общественный контроль по своему существу не предполагает возможность применения к подконтрольному мер принуждения, полагаю в данной редакции исключить эти положения из законопроекта. Тем не менее, считая важность общественного контроля несомненной, возможно предложить авторам законопроекта детально прописать реальные механизмы контроля со стороны общественности, непосредственно влияющие на ситуацию и способствующие повышению качества работы представителей правоохранительных органов. В том числе – создание вертикали Общественных советов вплоть до районных структур правоохранительных органов с возложением функции их координации на ОП РФ; дать право и возможность обращения Общественных советов с представлениями по кадровым вопросам в вышестоящие органы внутренних дел; обязать последние в инструктивном порядке принимать кадровые решения на основании обращений и оценки деятельности органов внутренних дел Общественными советами соответствующего уровня.

Своеобразно, авторы законопроекта подошли к вопросу о правах полиции. Например, за отказ от требования полицейского можно подвергнуться задержанию до трех часов (пункт 14 части 1 статьи 14), что, по сути, означает административное задержание, которое, согласно части 1 статьи 27.3 Кодекса об административных правонарушениях может быть осуществлено «только в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении», которое не согласное с требованием полицейского лицо, не совершало. Таким образом, права полицейского не согласованы с КоАП, и могут быть признаны в судебном порядке как превышение должностных полномочий.

Согласно проекту, любой полицейский может разогнать любой митинг, собрание, демонстрацию, ссылаясь на данную норму, которая не соответствует статье 31 Конституции РФ, а также нарушает положения статьи 14 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», устанавливающей права и обязанности уполномоченного представителя МВД при проведении публичных мероприятий.

По меньшей мене вызывает недоумение пункт 11 статьи 14, предоставляющей полицейскому право требовать провести финансовую ревизию деятельности организации либо провести ее самому «при наличии признаков подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления». Вряд ли такого вида проверка сможет предотвратить захват предприятия, а в определенных условиях, возможно, будет только способствовать такому захвату.

В пункте 14 статьи 14 указывается, что полицейский вправе «применять на срок, не превышающий одного часа, ограничение свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о возможности и необходимости применения к гражданам предусмотренных законодательством Российской Федерации мер принуждения, а также для реализации других прав, предоставленных полиции федеральным законом». Налицо коррупциогенность понятий «ограничение свободы передвижения» и «другие права».

Что значат «строгие и решительные» действия полицейских, что имеется в виду под наречием «неуместно» и когда, напротив, «уместно», в законопроекте ничего не сказано. «Правило о неуместности» также прописано и в отношении обязанности полицейского предъявлять служебное удостоверение. Такие определения должного и ненадлежащего поведения носят выраженный коррупциогенный характер.

Статья 27 о статусе полицейского представляет собой компиляцию. Среди обязанностей полицейского в частности указано: «соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, установленные федеральными законами» (пункт 11 части 1 статьи 27) и тут же «соблюдать служебный порядок» (пункт 5 части 1 статьи 27). Регулируют одни и те же правоотношения. Из закона о противодействии коррупции скопированы не лучшие образцы нормативного регулирования о декларации доходов, участии в деятельности коммерческой структуры и т.д.

Вот только некоторые ошибки юридической техники:

• отсутствует последовательность изложения правовых норм (последовательность глав);
• нормы, изложенные в отдельных статьях, дублируются в других (ст.27);
• значительная часть статей просто переписана из закона «О милиции», просто с заменой на новое наименование органа, тем самым нарушена логика изложения проекта закона;
• некоторые статьи проекта закона излагаются практически в прежней редакции, не получило надлежащего осмысления их содержание;
• текст проекта закона перегружен отсылочными нормами (в том числе на еще не принятые нормативные акты);
• ошибочно мнение, что полиция не будет регламентироваться 43 нормативными актами, которые в настоящее время действуют для милиции. Отмена прежних нормативных актов породит принятие таких же новых, так как проект закона изобилует отсылочными нормами. Большинство бланкетных норм в тексте проекта закона, в большинстве абстрактны, что неизбежно приведет к изданию новых нормативных актов (будет не 43, а 40 таких актов);
• включенные нормы международного права в текст проекта носят эпизодический характер, нивелируются текстом проекта в целом, не имеют предмета регулирования.

Таким образом, исходя из вышеизложенного возможен вывод, что законопроект «О полиции» не получил институционного статуса, не смог определить основные направления деятельности полиции и ее обеспечения, во многом копирует действующий федеральный закон «О милиции», практически не имеет значительных новаций, способных улучшить работу не только нового правоохранительного органа, но и прежнего – милиции.

В данной ситуации, принятие законопроекта еще более усугубит положение в милиции и ее подразделениях, приведет к дальнейшему ухудшению положения личного состава, текучести кадров.

Предложения по совершенствованию законодательства

После ряда общественных слушаний и экспертизы проекта ФЗ «О полиции» провести Редакционное совещание с представителями общественности и юридического сообщества, результатом которого должен стать проект закона в новой редакции, качественно отличающийся от действующего закона «О милиции» и учитывающий интересы как граждан, так и сотрудников внутренних дел. Принять данную редакцию законопроекта в качестве первого этапа реформирования правоохранительной системы в РФ.

Создать Рабочую группу по вопросам реформирования правоохранительной системы в РФ.

Силами Рабочей группы провести анализ нормативного материала в отношении органов исполнительной власти всего правоохранительного блока, устранить параллелизм их функций, возможно, отдельные структурные подразделения выделить в отдельные службы и ведомства, принять закон «О правоохранительной системе в РФ», а также закон «О государственной службе в правоохранительных органах», тем самым нивелируя систему и обеспечивая функционирование каждого правоохранительного органа в строго очерченном правовом поле.

Опыт правотворчества и приведения в соответствие с Конституцией РФ регионального законодательства по вертикали широко использовался в 2001-2005 годах, что позволяет сделать вывод, что упорядочение системы правоохранительных органов, их функций может быть проведено успешно по горизонтали.